La movilidad en la administración: Características, efectos no deseados y propuesta de gestión.

La administración es la empresa mas grande de este país. Una empresa compuesta, a su vez, por 16.851 organismos públicos distintos, uno por cada 2.800 habitantes y que emplea, según los datos de la EPA, a 3.471.000 personas de las cuales 2.004.000 son mujeres - 57,73% - y 1.445.100 hombres - 42,26% -.

Adelantando el resumen de esta entrada, el colectivo de empleados públicos tiene mas posibilidades de movilidad, aunque esta que no es igual para todo el colectivo ya que depende de factores tales como la especialización profesional, el nivel y, especialmente, el tamaño de la administración en la que se presenta el servicio. A mayor movilidad, mayor dificultad de garantizar la calidad en la prestación de servicios. Un conflicto entre el derecho a la carrera profesional de los empleados públicos y el derecho fundamental de la ciudadanía a la buena administración, tal y como está redactado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de diciembre de 2000.

MOVILIDAD.

Como toda gran empresa una de sus principales ventajas como empleadora es que brinda amplias posibilidades en términos de movilidad. Si bien el empleado público, el funcionario, es visto desde fuera de la administración como un empleado "de la administración", la existencia de esos casi 17.000 organismos públicos nos hablaría de casi 17.000 empresas diferentes. Cada empleado, por lo tanto esta asignado a una empresa diferente.

El empleo público tiene algunas particularidades que son impensables en el ámbito privado y que facilitan la movilidad:

• El reconocimiento de la antigüedad fuera de la empresa en la que se ha generado. 

• La antigüedad en la empresa privada es el tiempo que un trabajador permanece en una empresa. Es un complemento que retribuye el compromiso con la empresa. 

• En la empresa privada esta antigüedad va creando un vínculo y un compromiso positivo para ambas partes:
• La empresa retiene talento y experiencia. Cambiar de empresa conlleva la pérdida de esa antigüedad. Su acumulación, por el contrario, favorece la permanencia.
• La persona empleada ve reconocido este compromiso y se incrementa su sensación de pertenencia e, indirectamente, su expertise y productividad.
• Es un complemento que esta orientado a lo que en la administración entenderíamos como carrera horizontal (TREBEP, articulo 18, a).)

• Sin embargo, cosas del sector público, el complemento de antigüedad se cobra de forma independiente de en que organismo o empresa pública haya sido generada - , lo que, paradójicamente, alejándolo de la filosofía del citado articulo 18 a, hace que el complemento no tenga los efectos beneficiosos que tendría en el ámbito privado en el sentido de retener el talento y favorecer el compromiso.

• Paradójicamente, la incorporación de personal a una administración tiene siempre un coste de difícil previsión al desconocerse esa carga económica con la que se incorpora el persona, tanto temporal como de carrera. 

• En definitiva, al contrario que en la empresa privada, la antigüedad, los "trienios" se los lleva de empresa en empresa la persona, sea esta funcionaria o laboral y tanto fija como temporal, 

• El reconocimiento del grado personal. 

• La carrera profesional de los funcionarios de carrera se inicia en el grado, nivel, categoría, escalón y otros conceptos análogos correspondientes a la plaza inicialmente asignada al funcionario tras la superación del correspondiente proceso selectivo. En algunas comunidades el grado inicial es el correspondiente al mas básico de la escala/grupo de pertenencia. (Si desea ampliar información acerca del grado le recomiendo este enlace)

• La carrera profesional del personal temporal se inicia directamente en el grado - complemento de destino - de la plaza en la que haya sido nombrado temporalmente.

• A partir de la consolidación de ese primer grado - equivalente al complemento de destino del puesto que se ocupa - se va incrementando si, consecuencia de la movilidad de puesto, se es adscrito a puestos de superior nivel de complemento de destino. 

• El grado es también un elemento que, una vez reconocido ("Consolidación de grado"), se lleva en la mochila personal y genera derechos retributivos tanto en la administración en la que se generó como en otras administraciones en las que se ingrese posteriormente.

• El grado, a efectos prácticos, permite seguir cobrando la parte del salario que corresponde al complemento de destino del puesto en el que se consolidó si este es superior al que tiene el puesto que se ocupa. Un elemento que, al igual que la antigüedad, no cumple con el objetivo de una carrera profesional en tu administración, no redunda en un mayor compromiso con ella y supone un gasto no previsto en las administraciones a las que se incorpora. Es un elemento que, al igual que la antigüedad, cuestionaría la máxima de "A igual trabajo, igual salario".

• La reserva del puesto de trabajo. 
• La condición de funcionario de carrera permite una movilidad temporal que asegura la reserva del puesto de trabajo, unas veces solo el puesto adquirido tras el ingreso y otras también el destino del que se es titular.

• Los efectos de esta reserva son causa de una importante temporalidad en la administración:
• Los titulares no están desempeñando sus puestos, 
• Muchos puestos son desempeñados por personal de carrera, pero de forma temporal
• Es importante el de personas que, de forma temporal, "guardan" estos puestos a sus titulares
• Los desempeños temporales son de muy larga duración, por lo que esta doble temporalidad, lo es también de larga duración. 
• Además de los propios movimientos internos que desarrollaré en el apartado siguiente destacar estas situaciones que tienen una elevada duración:
• Liberaciones sindicales: 10.000 aproximadamente.
• Cargos políticos, mediante Servicios especiales: duración media 4 años, prorrogables en "paquetes de 4"

Las administraciones disponen de diferentes procedimientos internos de movilidad a los que recurre para la cobertura de puestos y que están restringidos a su personal interno.

• Para el personal fijo, y con el permiso del TSJ de Cataluña, para el acceso a puestos con ese mismo carácter de fijeza:
• Promoción interna
• Provisión o concurso de traslados, que pueden estar abiertas a personas de otras administraciones.
• Procesos selectivos de Libre Designación, que pueden estar abiertas a personas de otras administraciones.

• Para el personal fijo, esta vez con carácter temporal: 
• Comisiones de servicio, que pueden estar abiertas a personas de otras administraciones.
• Adscripciones a cargo superior.

• Para el personal temporal, sistemas de promoción interna temporal y listas de contratación que permiten recibir ofertas de contratos "mejores" que los que se están desempeñando en duración, categoría y/o grado.

Las posibilidades reales de movilidad no son homogéneas. Hay que tener en cuenta que una persona que sea empleada pública en un municipio de 5.000 habitantes tiene menos posibilidades de movilidad que una que este asignada a uno de 500.000, a una diputación, a una comunidad autónoma o a la AGE. Además del tamaño, en relación con la especialidad funcional, un administrativo, por ejemplo, tiene mas posibilidades de movilidad que un topógrafo.

Un cambio del modelo de acceso y carrera profesional en este otro sentido podría permitir una mejor movilidad, mas democrática, mas general, mas abierta y basada mas en el mérito y capacidad que en el tamaño de la administración a la que se está vinculada. Permitiría también, e independientemente de las características de la concreta relación o vínculo actual con la administración, un diseño personalizado, enfocado en los intereses y competencias de cada persona, de su carrera profesional.

GESTIÓN DE LA MOVILIDAD Y AFECTACIÓN AL SERVICIO PÚBLICO.

Este importante abanico de posibilidades de movilidad que se ofrece al empleado público conlleva una serie de problemas de gestión que afectan a la calidad de los servicios públicos. Desconozco si esta experiencia que voy a compartir es generalizada o es una singularidad de la administración en la que presto mis servicios.

Como gestores de RRHH nuestra misión es dotar a los servicios municipales del personal que precisan para dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía. No solo en cantidad, también en calidad. 

De ahí nace la necesidad de convocar y realizar procesos selectivos. Unos procesos selectivos que, si bien garantizan un mínimo nivel de calidad - todos sabemos de que pie cojean nuestros sistemas de acceso -  precisan de un posterior e importante esfuerzo de adecuación a las concretas tareas a desempeñar, a los procedimientos de trabajo, al concreto contexto laboral y cultural donde se desempeñan. Un esfuerzo que recae en las unidades administrativas en las que se adscriben.

Los continuos cambios que se producen de personal en los puestos repercuten de forma indefectible. La inversión en selección y adecuación al puesto raramente se amortiza y la ciudadanía ve disminuida la calidad de las prestaciones en la misma medida que se disparan los niveles de ansiedad en los responsables de su funcionamiento.

Por otro lado, y al contrario de lo que ocurre en el ámbito privado, los responsables de RRHH no disponen de herramientas para reducir, contener o evitar los efectos de una movilidad disparada. El sistema de carrera profesional esta pensado para el empleado, no para una mejora de los servicios. El responsable del servicio esta vendido, solo puede, en el mejor de los casos, ver como hacer frente a un hecho consumado. 

En el ámbito privado la decisión en relación con una promoción es de la empresa, que es la que la ofrece al candidato/a que considera adecuado y en esta se tienen en cuenta, además de la valía del aspirante, los objetivos, necesidades e intereses  de la empresa. 

Para mantener a un empleado clave, incrementar su motivación o fijarle al puesto y la tarea, se pueden negociar mejores condiciones - económicas, laborales, sociales... - , algo que impensable en la administración del "café para todos".

Volviendo al caso del impacto de la excesiva movilidad en la administración, que supone que estemos pasando personas formadas en un puesto a otro del mismo nivel pero en diferentes servicios, robándolas de unos para llevarlas a otros obligados por nuestras propias normativas, creo que es necesario establecer nuevos sistemas que permitan una mejor gestión de la movilidad.

Debemos procurar una movilidad eficiente, eficaz, ordenada, limitada a verdaderas promociones profesionales, y a la vez mas abierta a mas personal. Deberíamos evitar el cambio continuo y deberíamos optimizar el esfuerzo institucional en seleccionar y formar al personal. A la par, aprovechar la movilidad para realizar una continua evaluación de necesidades de puestos y en su caso, las modificaciones pertinentes para adaptarlos a las nuevas necesidades.

SOLUCIONES. PROPUESTA.

Una solución a este conflicto movilidad / calidad de los servicios estaría en disponer de un sistema centralizado de selección, acceso y promoción profesional a nivel de comunidad e integrado en un sistema nacional que permitiese la movilidad a nivel de todo el Estado. 

Las ventajas de un sistema de estas características serían:

• Permitiría una carrera profesional abierta a todas las administraciones. Se es empleado público, independientemente de en que organismo se esté desarrollando la actividad profesional.
• Facilitaría una  carrera profesional personalizada, abierta a las categorías y organismos de interés para cada persona, 
• Trasparencia, independencia y profesionalidad por estar basado exclusivamente en criterios de igualdad, mérito y capacidad y no depender del organismo en el que se va a incorporar.
• Eficacia, ya que seleccionaría a la persona interesada en la oferta que acredite el mayor nivel de  competencia.
• Eficiencia, ya que permitiría la cobertura en un tiempo razonable, de horas o días o semanas, en función de la urgencia.
• Sería un sistema abierto tanto a personas que no hayan trabajado en la administración como temporal o fijo que desee promocionar o una movilidad.
• Obviaría el debate de si la oferta es por promoción interna o por libre. Tanto el personal interno (fijo o temporal) como el externo tienen la opción de participar y competir por las ofertas.
• Mantendría la calidad de los servicios ya que, salvo ofertas de mayor grado, no se realizarían nuevas hasta finalización del objeto del contrato. 
• Permitiría la selección directa de la misma persona cuando se trata de sustituir al mismo titular, en el mismo puesto por diferente motivo.
• Reduciría la movilidad de baja calidad, aseguraría mejor el cumplimiento del objeto de la contratación y facilitaría una movilidad de mayor calidad para el empleado.
• Permitiría a los responsables de RRHH, mediante la amortización y/o transformación de los puestos cuyo ocupante lo abandona, la continua y necesaria adaptación de puestos (definición, funciones, tareas, exigencias, competencias...) y adaptar su estructura administrativa a las necesidades reales de los servicios.

¿Es la movilidad un problema en tu administración? 

... abriendo hilo en los comentarios

Paradoja 2. A mayor inversión en selección menor tiempo de desempeño

En los sistemas de acceso a la Función Pública se da la paradoja de que a mayor esfuerzo o inversión de la administración en el proceso selectivo menor es la permanencia en el puesto de la persona seleccionada.

Esta 2ª Paradoja, al igual que la 1ª Paradoja, es fruto de mi observación y no esta basada en más datos que mi experiencia profesional. Invito y animo a que algún estudiante del área de las ciencias políticas y de la administración pueda dedicarse a recabar datos para, en su caso, verificarla o refutarla, como trabajo fin de grado o de master.

Entrando en el fondo del asunto. 

La selección y el mantenimiento en el puesto en los grupos C1 y C2:

Si ponemos el punto de mira en los procesos selectivos para el acceso a puestos de los grupos C1 y C2 encontraremos dos características comunes. La primera es que el número de aspirantes es elevado, mas que para convocatorias de puestos de los niveles A1 y A2. Esta característica lleva a diseñar proceso de selección masivos, en base a pruebas de diseño sencillo y rápida corrección - pruebas tipo test -. 

Son procesos que, si bien implican a muchas personas, se resuelven de una forma bastante ágil. Además, las personas seleccionadas, una vez son nombradas, son bastante estables en la organización. Si acaso, se producen movimientos horizontales consecuencia de una dispersión geográfica pero entre puestos que, funcionalmente, son iguales.

La selección y el mantenimiento en el puesto en los grupos A1 y A2.

Por el contrario, en las ofertas de puestos de nivel A2 y especialmente en los A1, los procesos selectivos se caracterizan por tener un menor número de candidatos y un sistema de pruebas mas complejo, exigente y dilatado en el tiempo. No es extraño que en las fases finales de estos procesos se recurra a pruebas de evaluación individualizada ante los tribunales, incluyen evaluaciones psicológicas, cursos de acceso y/o períodos de prácticas evaluables...

En definitiva, la administración, para puestos de un alto valor añadido, invierte importantes recursos en la búsqueda de las personas mas competentes,

Sin embargo, y esta es la paradoja, no es raro que una vez se ha incorporado la persona al desempeño del puesto y habiendo sido reforzadas sus competencias durante el inicial desempeño y adquirida la formación específica en el puesto, estas den el salto a otros puestos. Y no tienen que ser puestos iguales, de la misma administración o en otras localizaciones geográficas, como pudiera ocurrir en el caso de los C, son también cambios de puesto - cambio de funciones y tareas -, pasar a desempeñar jefaturas, cambios a otras administraciones e incluso el salto a la actividad privada.

Paradójicamente, la elevada inversión en selección para seleccionar personal de alto valor añadido para la organización no siempre es rentabilizada por la organización, en el sentido de que una minima permanencia no esta garantizada.

¿Merece la pena esa inversión en tiempo y pruebas para cubrir un puesto durante un tiempo a veces inferior al del propio proceso selectivo? ¿Un esfuerzo que genera nuevas vacantes para cuya cobertura hay que iniciar de nuevo y desde el principio el proceso de reclutamiento y selección de candidaturas?

Si dispusiéramos de un sistema de evaluación por competencias de las personas, independiente de la oferta, manteniendo la calidad, reduciríamos los costes de selección en primera instancia y, en caso de volver a necesitar la cobertura del puesto, el tiempo para su incorporación y la inversión sería mínima obteniendo similar nivel de calidad.

¿El lector, como gestor de RRHH o como empleado público, tiene experiencias en este sentido?

Imagine 4

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Carrera profesional

Inicio una nueva entrada de la serie Imagine —que, como las anteriores (Imagine 1, Imagine 2 e Imagine 3, tiene por objeto provocarte ofreciendo un escenario diferente de organización para el acceso a la función pública—.

Antes de proseguir, creo prudente avisar de que lo que vas a leer a continuación puede parecerte algo herético o contrario a las normas y costumbres establecidas... pero es lo que tienen las revoluciones. Se trata, sin embargo, de una revolución construida con base en los valores que defienden las leyes actuales y aprovechando fórmulas que ya se utilizan en nuestras Administraciones.

Imagine 4 está dedicado a la carrera profesional de los empleados públicos, recogida en el TREBEP como un derecho (art. 14) y desarrollada en sus artículos 16 y siguientes.

Con el articulado actual, la carrera profesional consta de varias vías:

• Carrera horizontal: Progresión económica en el mismo puesto (incremento de tramo/nivel).
• Carrera vertical: Movilidad dentro del ámbito del concurso (puestos del mismo grupo y escala).
• Promoción interna vertical: Acceso a puestos del grupo superior mediante oposición restringida.
• Promoción interna horizontal: Acceso a otras escalas del mismo subgrupo de titulación.

La primera vía no está muy extendida; las otras tres dependen en gran medida del tamaño de la entidad a la que se pertenece. Las posibilidades reales de carrera no son las mismas para todos los empleados públicos. La Administración General del Estado (AGE) y las Administraciones autonómicas ofrecen opciones razonables, mientras que en las entidades locales de gran tamaño son más reducidas y resultan casi nulas en las de menor dimensión.

Un modelo de carrera abierta y por competencias

En el modelo que propongo no existen procedimientos específicos de carrera profesional. Y, para su tranquilidad, adelanto que esto no significa que no haya carrera. La diferencia es que esta sería abierta y hecha a la medida de los intereses y capacidades de cada persona.

Si una persona ha sido seleccionada o está acreditada en un sistema territorial coordinado para el acceso a la Administración Pública, contará con una serie de competencias certificadas y con la opción de acreditar otras nuevas. Ya sea empleado público (fijo o temporal) o aspirante, siempre estará en disposición de recibir ofertas laborales de cualquiera de las Administraciones con presencia en las comunidades o territorios de su interés.

• En el sistema actual: El empleado público está encasillado en una Administración específica, en un grupo de titulación, en un cuerpo y en una escala.

• En un sistema de acceso por puestos: Se accedería por cumplimiento de requisitos y en función del valor de las competencias acreditadas, lo que abriría un amplio abanico de posibilidades de movilidad, desarrollo y carrera profesional en diferentes administraciones.

Con este sistema, la Administración dispondría siempre de la persona más cualificada, independientemente de si ya es empleada de la institución o no. Se evitaría el eterno dilema entre «promoción interna» o «turno libre», así como la necesidad de contentar a «los de dentro» a costa de reducir las opciones de una convocatoria abierta. La propia Administración saldría claramente beneficiada.

Dos perspectivas del cambio

👤 Si eres empleado público:

Imagine las opciones de movilidad y carrera que se abrirían ante ti: cambios de Administración, de territorio o de puesto sin restricciones encasilladas de grupo, cuerpo o escala.

Imagine a un empleado público pudiendo acceder a diferentes puestos operativos, técnicos, administrativos, directivos o de gestión a medida que desarrolla sus competencias, habilidades y formación, sin límite de «saltos» por escalas. Simplemente por ser la persona más adecuada y competente para el puesto. O, si lo prefiere, acompasando su momento vital a las distintas posibilidades que la Administración en general le pueda ofrecer.

👔 Si eres responsable de Recursos Humanos:

Imagine las ventajas de que exista una cierta movilidad en tus equipos. Además de disponer de un sistema que facilite una rápida cobertura de las vacantes, la movilidad ofrece una oportunidad única para revisar, redefinir o transformar los puestos que quedan libres, propiciando una mayor adaptación a las necesidades reales de cada momento (o incluso su amortización).

Límites necesarios a la movilidad

Indudablemente, un sistema de estas características debe contar con limitaciones para evitar que una movilidad excesiva perjudique la prestación del servicio público. Aunque las Administraciones dispongan de la capacidad de sustituir personal de forma eficaz, cada cambio asume costes de formación y periodos de adaptación hasta alcanzar un rendimiento óptimo.

Propongo algunas limitaciones razonables:

• Estancia mínima de 3 años sin recibir nuevas ofertas si se ha accedido a un puesto con carácter indefinido.

• Estancia mínima de 1 año para puestos de carácter temporal (salvo que por sus características tengan una duración inferior).

• Estancia mínima de 3 meses para puestos temporales con jornada inferior al 100 %.

• Excepciones: Movilidad por reagrupación familiar a otra comunidad autónoma u ofertas que supongan el acceso a un grupo superior.

Redefiniendo el concepto de servidor público

Detrás de esta propuesta subyace una concepción del empleado público como un profesional cualificado que presta servicios en una Administración concreta, con una vinculación temporal pero no exclusiva con ella. El empleado público desempeñará su puesto en una organización determinada, respetando y compartiendo sus valores, pero sirviendo al conjunto de la ciudadanía.

Esta visión nos lleva a una separación clara entre la organización (que diseña la estructura administrativa) y las personas que desempeñan los puestos. La autonomía de nuestras Administraciones para la gestión de sus intereses (reconocida en el art. 137 de la Constitución) se sustenta en su facultad para diseñar su organización y sus puestos de trabajo. Sin embargo, la selección de la persona concreta para desempeñarlos quedaría bajo la responsabilidad de un organismo independiente de selección.

Hablamos de una selección profesionalizada, por competencias, y de la independencia y autonomía del empleado frente a la Administración en la que presta servicios. Esto reduce el riesgo de accesos por puertas falsas, nepotismo o corrupción, promoviendo en el personal un genuino sentimiento de vocación de servicio público.

Por último, esta propuesta cuestiona la dicotomía tradicional entre «funcionariado» y «personal laboral». Quizás haya que plantearse que la inamovilidad no deba asociarse tanto al puesto en sí, sino al desempeño de funciones muy concretas (inspección, autoridad, dirección...) donde resulte imprescindible garantizar esa protección. Estaríamos recuperando el verdadero concepto de «empleado público» que acuñó el Estatuto del Empleado Público en 2007, pero cuyo desarrollo completo quedó relegado.

Si has llegado leyendo hasta aquí, me encantaría conocer tu opinión. ¡Te leo en los comentarios!

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