Re-evolución de los procesos selectivos (I)

¿Hasta que punto han evolucionado los procesos de selección para el acceso a la función pública? 

Para responder a esta pregunta es necesario que previamente veamos un poco de historia. Esta entrada habla de esa historia, en concreto de la historia de las oposiciones, de los sistemas para el acceso al empleo público. Dejaremos para una futura entrada hablar de los modelos actuales, los que ya se están incorporando y de posibles modelos futuros de acceso al empleo público.

Pero ahora toca historia, la historia de las oposiciones...

Fue en la China imperial, en tiempos de la dinastía Qin (o Ch’in) (221-206 A.C.) cuando se diseñó el primer modelo conocido de oposiciones. Un modelo que aseguraba al emperador escoger a sus cargos públicos - Mandarines - según sus aptitudes y fidelidad al Imperio. Un modelo exigente que estuvo vigente en China hasta nada menos que el año 1905. Dos mil años de vigencia del Sistema de examen imperial chino

Es interesante saber que el primer modelo, el de la dinastía Qin, centraba la selección en las actitudes aristocráticas, siendo estas la forma de hablar, de expresarse o de vestir. Al fin y al cabo, entre sus funciones estaba no solo administrar, también representar al emperador. 

Fue a mitad de su vigencia, transcurridos 1.000 años de funcionamiento del modelo inicial, cuando se produjo el cambio. Durante el reinado de la dinastía Song (960-1279), la misma que incorporó el uso de la pólvora a su tecnología militar, se eliminaron las valoraciones de actitudes y se decidió valorar exclusivamente conocimiento. Un conocimiento exhaustivo hasta límites casi infinitos.

Quizás, en la lectura del párrafo anterior le hayan venido a la mente debates tan actuales como si las oposiciones deben pivotar sobre el conocimiento o sobre las actitudes/competencias personales. Si hay que poner límites a esa vasta exigencia de conocimiento, un conocimiento que hoy en día, y al contrario de lo que que ocurría en el imperio chino, tenemos todos a mano a través de Internet. 

También es interesante el debate actitud / conocimiento desde el punto de vista del clientelismo, el enchufismo o cualquier otra patología del sistema que tenga que ver con la falta de independencia de los tribunales o de la propia segregación social de los aspirantes. 

Otro elemento que me ha resultado interesante ha sido comprobar que las oposiciones nacieron ya con la necesidad de evitar los fraudes. Es interesante leer sobre los sistemas que, debido a la gran dificultad de las pruebas y del elevado número de suspensos, llevaba a muchos candidatos a intentar conseguir su meta por medios poco honorables, como por ejemplo el engaño, el uso de materiales no permitidos en las pruebas, el tráfico de influencias o el soborno. Ante esto, se implantaron medidas de control sobre los aspirantes y sobre los examinadores, con penas que podrían llegar hasta la pérdida del nombramiento o la pena capital. Medidas para evita el uso de materiales no autorizados, el cambio de identidades. Los exámenes se identificaban con el número de la celda del aspirante, sin nombre y apellidos. Como podemos comprobar, las necesidades de control no han variado, los métodos, evidentemente, si.

Es interesante conocer la jerarquía de las pruebas. Los niveles más bajos del sistema eran los exámenes para obtener el título de licenciado. Estos tenían lugar en el ámbito local, exámenes de Distrito, Prefectura y de Aptitud, y concluían con la adquisición, por parte del candidato, del estatus de licenciado. Estos exámenes no permitían acceder a la administración pública, sino que permitían acceder a una escuela superior y después tomar parte en las pruebas de nivel superior, es decir, los exámenes de Provincia, de la Capital y de Palacio.

Termino con algunos elementos que me han llamado la atención porque no están tan lejos de nuestra realidad.

• Este sistema contaba con escuelas creadas por el propio poder político para preparar las oposiciones. 
• Había que ir a examinarse a la capital - y China (9.500.000 km cuadrados) no es nuestra piel de toro (500.000)
• Comerciantes y artesanos estaban excluidos del sistema.
• Los emperadores eran confucionistas así que los religiosos también tenían vetado el acceso - monjes taoístas o budistas -. Es de suponer que el Emperador no quería que sus funcionarios dependiesen  o estuviesen condicionados por un poder diferente al suyo.
• El modelo era muy exigente y se calcula que solo 1 de cada 10 aspirantes preparados conseguía el objetivo. 

Fueron los jesuitas los que importaron el modelo a Europa en el XVII, en el siglo XVIII los académicos e intelectuales de la Ilustración lo apoyaron y fueron los franceses - Napoleón - quienes lo pusieron en práctica. En España se implantó en el XIX.

No obstante, con anterioridad, en el siglo XVI, bajo el reinado de Felipe II, haya por el 1558, y con el objetivo de mejorar la instrucción del pueblo, se realizaron las primeras pruebas para seleccionar maestros. También, bajo el mismo reinado, dos años después de los maestros, encontramos precedentes en las pruebas que debían ser superadas para ostentar el cargo de Teniente de Corregidores.

Así que, mas tarde que los chinos, pero bastante antes que los franceses de Napoleón, el recurso a la oposición, entendida esta como un examen de aptitud, ya estaba desarrollándose en el Imperio español.

En España, en el siglo XIX se estableció la Función Pública moderna y la regulación legal de los exámenes de acceso a través del Real Decreto de 18 de junio de 1852, bajo el Gobierno de Bravo Murillo, durante el reinado de Isabel II. Sin embargo no garantizó la inamovilidad en la condición de empleado público, preservando el fenómeno conocido como cesantía. El posterior Estatuto de O'Donnell, aprobado mediante Real Decreto de 4 de marzo de 1866, mantiene la misma línea.

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La inamovilidad en la condición de empleado público, - el gran atractivo de la función pública hoy en día -  solo se consagraría con el denominado Estatuto Maura, aprobado mediante Ley de Bases de 22 de julio de 1918, durante el reinado de Alfonso XIII. Es decir, una vez superada la fase de examen, solo se dejaría de ser funcionario por motivos disciplinarios, pero no por causa de los vaivenes políticos derivada de la alternancia de partidos al frente del Gobierno. Un esquema este que quedó definitivamente consagrado en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 20 de julio de 1963.

La Constitución Española de 1978 ratifica esta práctica mediante la previsión de acceso a la Función Pública cuando se acrediten los principios de igualdad, mérito y capacidad, y así lo han recogido la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y la Ley 7/2007, del 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, derogada por el RDL 5/2015 de 30 de octubre de Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público. 

De este pozo de información que es la Wikipedia, podemos obtener datos acerca de como ha evolucionado este "invento chino" de las oposiciones en ese y en otros países de nuestro entorno.

Reino Unido

La introducción de pruebas escritas, abiertas y competitivas para acceder al servicio público británico,  (Civil Service) parece que se remonta al denominado Informe Northcote-Trevelyan (1854), con el que se pretendía acabar con el problema del clientelismo.​ Un año después se constituía la Comisión del Servicio Público (Civil Service Commission) y en 1860 un Comité de Selección (Select Committee).​ El sistema de acceso, desde entonces, sigue descansando sobre la superación de exámenes.​ Según la Ley de Reforma Constitucional y Gobernanza de 2010, la selección de empleados públicos debe realizarse sobre la base del principio de mérito en competición abierta y justa.

Francia

Napoleón consolidó la educación en Francia y acabó con la vieja nobleza: creó en Europa por primera vez, una burocracia pública en función del mérito y la capacidad. El objetivo, incorporar a los ya existentes poderes eclesiástico y militar un contrapoder, el civil. Es necesario, dijo Napoleón, que este cuerpo tenga privilegios y que no sea demasiado dependiente de los ministros ni del emperador. 

En el país galo la introducción de la práctica de un examen para acceso a la función pública se remonta al siglo XIX. Precedente notable fueron las pruebas exigidas, desde 1833, para entrar en el servicio telegráfico. El sistema se generaliza en varios Ministerios, como los de Guerra, Justicia, Obras Públicas y Agricultura y Comercio, desde 1844. La Comisión de Revisión de los Servicios Públicos, constituida en 1871 propuso generalizar el sistema de oposiciones. Desde 1945, el acceso a los grandes cuerpos de la administración, se produce tras superar unas duras pruebas de acceso y periodo consiguiente de formación en la Escuela Nacional de Administración. En este modelo, el acceso no es tanto al puesto o al cuerpo como a la Escuela. Selección primero, por capacidades, y posterior formación por parte del empleador - el Estado -.  - Desde 2021 "Instituto Nacional del Servicio Público" con un carácter menos elitista, mas democrático en cuanto al acceso.

Alemania

El artículo 33 de la Constitución de Alemania prevé que el acceso a puestos de naturaleza pública se realizará en función de los méritos, cualificaciones y logros profesionales. Sin embargo, cuando existen varios candidatos para una misma plaza, la autoridad pública elegirá de forma discrecional al candidato idóneo. Este modelo se basa en el historial formativo/profesional de la persona candidata y no en la superación de pruebas. Es un sistema mas meritocrático y la discrecionalidad en la elección, al contrario que en nuestro país, no lo es por afinidad política, es por competencia profesional.

Estados Unidos

Bajo los auspicios del Presidente Ulysses S. Grant se constituyó en 1871 en Estados Unidos una Comisión de Servicio Público que presentó sus conclusiones en 1874, en las que proponía la introducción de un examen de méritos a los candidatos que pretendiesen servir al Gobierno Federal. Este informe se tradujo en la Ley Pendleton, de 1883, que adoptaba de la legislación británica el concepto de exámenes competitivos (oposiciones) así como un mandato de neutralidad,​ si bien no garantizaba la inamovilidad en el empleo. Un siglo más tarde, bajo el mandato de Richard Nixon se garantizaba a los funcionarios la posibilidad de recurrir un eventual despido ante una instancia superior. La Ley de Reforma del Servicio Público (1978) de Jimmy Carter (Civil Service Reform Act) adjudicó esa labor a la Mesa de Protección del Sistema de Mérito (Merit Systems Protection Board), y se le ha criticado no flexibilizar lo suficiente el despido de empleados públicos por razón de sus malos resultados en el ejercicio de sus funciones.

China

¿Cómo seleccionan hoy en el país que inventó los cuerpos profesionales de funcionarios hace mas de 2.000 años?. En el año 1905 China abandonó el KEJU, su milenario "Sistema de examen imperial chino". Abolió el sistema de examen imperial chino que había imperado en China desde el año 606 a causa de la presión ejercida por los reformistas y creó un ministerio de educación y un sistema de educación primaria, secundaria, y terciaria según el modelo japonés. 

En la actualidad, el gigante asiático selecciona a sus funcionarios, especialmente los de ámbito subalterno, a través del examen de servicio civil, GUOAKO o Examen Nacional. Hablamos de 2.100.000 solicitudes, 1.400.000 personas presentadas y una ratio de entre 45 y 85 aspirantes por plaza ofertada. 

Pero de China los datos son siempre complicados para nuestras comparativas por su enorme tamaño, Por ejemplo, el GAOKAO o selectividad china, puede congregar a casi 10 millones de estudiantes que en dura pugna - 3 horas de examen - intentan obtener plaza en alguna de las universidades mas prestigiosas. Universidades con ratios de admisión de 1/50.000 solicitudes. Un claro ejemplo de meritocracia, si, pero también de las patologías asociadas al sistema cuando se lleva al extremo.

Como dato importante a tener en cuenta es que en el año 2003 el carácter vitalicio del puesto funcionarial fue abolido en este país.

Interesante, ¿verdad?